第一章 公共管理导论
第一节 管理与管理理论的演进
一、管理的含义
管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。管理的定义为：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
管理具有六点基本含义。
二、管理的职能
最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他提出“五职能说”。
关于管理职能的划分有不同的观点。管理的基本职能是：计划；组织；领导；控制。
三、管理学
管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学的研究内容。
管理的科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。
四、管理理论的演进
管理学的三个发展阶段：古典管理理论阶段；行为科学阶段；现代管理理论阶段。各个阶段的代表人物、学派及其基本观点。
管理理论演进的四个特点。
第二节 行政与行政理论的发展
一、行政的含义
行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简言之，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。
行政的特点：执行性；政治性；权威性。
二、相关概念辨析
政治与行政。威尔逊和古德诺的观点。
行政与立法、司法。这是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。
三、行政学
行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。
从四个方面把握行政学的定义。
四、行政理论的发展
行政学兴起的原因和著名代表人物。
行政理论发展的三个阶段：形成时期；成长时期；发展时期。各个时期的理论特征和代表人物。
第三节 公共理论的兴起
一、 公共管理概述
公共管理理论三次重大理论转换：从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理。
对传统公共行政理论的批评；公共管理理论的产生。
二、对公共管理理论的不同理解
将“公共管理”等同于“公共行政”；将“公共管理”当做“公共行政”的一个分支学科；将“公共管理”看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架。
三、公共管理的研究对象
公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
国内外较有影响的几种定义。
四、公共管理的学科特征
公共管理的六个学科特征。这也是其与传统公共行政的区别。
五、公共管理的研究途径和方法
研究途径有管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径等多种途径。
基本研究方法有：系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。
第二章 公共组织
第一节 公共组织概述
一、组织的含义
美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点。组织的共性。
组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素
公共组织的含义。公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
公共组织的构成包括12个要素。
三、公共组织的类型
三种主要分类：按财务一会计标准分类；按公共权力标准分类；按权威与等级结构标准分类。
第二节 公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或—个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理层次与管理幅度的反比例关系。
二、公共组织的结构形式
多种组织结构形式。主要有：直线结构；职能结构；直线一职能结构；矩阵结构。
三、我国政府组织的结构
纵向结构。宏观上的纵向结构和微观上的纵向结构，即各级行政组织间的层级关系和行政组织内部的工作层次关系。
横向结构。反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。
四、行政体制的基本类型
首长制与委员制；层级制与职能制；集权制与分权制；完整制与分离制。
第三节 公共组织环境
一、公共组织的生态环境
对公共组织生态环境的不同区分。
现代组织理论划分的一般环境和具体环境。公共组织环境结构的子系统环境。
二、组织环境的基本构成因素
www.59wj.com第一节 决策的基本问题
一、决策的含义
理查德·施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。
决策的一般特征或属性。
二、决策类型
多种类型。主要有：程序性决策与非程序性决策；单目标决策与多目标决策；确定型决策、风险型决策与非确定型决策；个人决策与群体决策；原始决策与追踪决策。
三、决策的前提
主要涉及两个方面内容：价值因素和事实因素。二者各自的内容与特点。
价值前提与事实前提的区别。
第二节 行政决策体制
一、行政决策的含义
行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。
行政决策的特点：决策主体的特定性；决策内容的广泛性；决策的权威性。
二、行政决策系统
四个系统：信息子系统；参谋子系统；决断子系统；监控子系统。
各子系统的作用。
三、行政决策体制
主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。三种类型的具体类型和表现形态。
第三节 行政决策程序
一、问题界定
问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。
问题界定的三个基本环节和四个主要方法。
二、目标确立
行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。目标有层次性、多样性、从属性的特征。
目标确立必须遵循的原则和环节。目标确立的主要方法。
三、方案设计
方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。
决策方案设计的两个具体步骤和基本方法。
四、后果预测
后果预测是为了行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的条件下预期效果的预测。
后果预测的基本步骤和主要方法。
五、方案抉择
方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。
方案抉择的主要环节和主要方法。
第四节 公共决策中的群体决策
一、群体决策及其利弊
公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。两种形式的含义。
群体决策的优势与不足。
二、参与决策的特征
参与决策的优势与作用。参与决策的条件及其应注意的问题。
三、群体决策的抉择规则
可供选择的抉择规则有：一票否决；多数规则；等级决定规则。抉择规则的实际内容。
本文共7页：第 页 www.59wj.com日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化，表现为三个方面：处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度；上下级行政领导者之间联系的制度；协调行政领导班子内部关系的制度。
第五章 沟通与协调
第一节 沟通
一、沟通的含义
沟通的几种典型定义。公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。
沟通定义包含的四层含义。
二、信息与沟通
信息处理的四个基本环节。孔茨列举的信息沟通中的障碍与断裂的因素。
信息失真四个方面的原因。
三、沟通机制
公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制。
刚性机制的含义及完善刚性机制的建议；柔性机制的含义及其包含的语言约束机制和心理约束机制。
四、沟通类型与模式
正式沟通和非正式沟通。正式沟通的含义、特点；下行、上行、平行三种沟通方式。非正式沟通的含义、特点；积极作用和消极作用。
公共组织的三种沟通模式：聚联式、单联式、互联式。
第二节 协调
一、协调的含义
协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。
协调是经常性的组织行为；艺术性的组织行为；公关性的组织行为。
二、协调类型
协调可划分为不同的类型。对事的协调与对人的协调；内部协调与外部协调；认识性协调与利益性协调；促进式协调与纠偏式协调；合作式协调与应变式协调；会议协调与非会议协调。
三、协调方式
有多种方式。主体合流法；中间数法；冷处理与热处理法；当面表态法；谈心法；跟踪处理法。
四、协调中的若干关系
事后与事前的关系；一般与个别的关系；平衡与创新的关系；妥协与原则的关系；协商与命令的关系。
www.59wj.com 本文共7页： www.59wj.com行政法治意识的培养；行政管理组织的法制化；行政管理职权的法制化；行政管理程序的法制化。四个方面的具体内容。
三、我国行政管理法制化的发展进程
真正意义上的法治进程实际上发端于20世纪90年代初期。建设法治政府、责任政府、有限政府、廉洁政府、高效政府、服务政府的一系列法律制度和法律文件。
第八章 公共财政管理
第一节 公共财政管理概述
一、公共财政的内涵与特征
公共财政的含义。它是国家财政的一种具体存在形态，是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，即与市场经济相适应的财政类型。公共财政的基本特征。
二、公共财政管理的内容
公共财政管理的定义。它是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。这一定义包含的五个方面的内容。
公共财政管理的总体目标和地位。
第二节 公共预算管理
一、公共预算的含义
公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算的特点与分类。
二、公共预算管理的基本模式
五种基本模式。分项排列预算模式；规划一计划一预算模式；目标管理预算模式；零基预算模式；绩效预算模式。
三、公共预算的过程
编制、执行和决算三个阶段。
预算编制的原则、依据、程序；预算执行的主要环节和任务；决算包括的四个阶段。
www.59wj.com完善公共预算管理；加强公共收入管理；改革现行公共支出管理制度；加强对公共财政管理的审计监督；健全公共财政管理法律制度；注重信息技术在公共财政管理中的运用。
第九章 公共组织的文化与伦理
第一节 组织文化概述
一、组织文化的含义
组织文化是组织内部的一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和，它在很大程度上决定了组织成员的行为。组织文化的四个基本特征。
二、组织文化的类型与结构
强文化和弱文化。组织文化的层次。
三、行政文化的构成
行政文化的关系构成；行政文化的发生性构成；行政文化的其他构成。
四、组织文化的功能
组织文化的一般功能：导向功能、凝聚功能、激励功能、约束规范功能、辐射功能。行政文化的特殊功能：对内向性行政的作用；对外向性行政的作用。
第二节 公共管理伦理
一、公共管理伦理的含义
公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。公共管理伦理与个人伦理的不同。
库珀提出的伦理思考的方式。
二、公共管理伦理的类型
体制伦理、政策伦理、公务员职业伦理三种类型。三种类型构成行政伦理的有机统一体。三、公共责任
公共责任是公共管理伦理的具体化。公共责任的客观责任和主观责任。公共责任的三个特征。
四、公共责任的自律与他律
内部控制即自律；外部控制即他律。国家公务员必须履行的义务。
本文共7页： www.59wj.com第三节 公共管理伦理建设
一、公共管理伦理的选择取向
公共管理伦理的选择原则——公正。交换公正；分配公正；程序公正与规划公正。行政责任冲突最常见的三种形式：权力冲突、角色冲突、利益冲突。
公共管理价值取向的新发展。
二、公共管理伦理建设的途径
加强行政伦理教育；强调行政伦理立法；发展公民社会对行政活动的干预和监督。
三、合理有效的行政伦理体系的形成
行政伦理的制度规范与行政伦理的理想信念的协调互补；确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求；把行政伦理作为公务员任职升降、奖惩的必要条件。
第十章 政府工具
第一节 政府工具概述
一、政府工具的含义
政府工具代表性的定义。萨拉蒙指出的政府工具的特征。
二、政府工具的分类
关于政府工具分类的不同观点。政府工具基本上可分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类。
三、政府工具的意义
理论意义和实践意义。
第二节 传统的行政方法
一、行政手段
行政手段的含义。行政手段是指政府凭借政权力量，依靠从上倒下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。行政手段的特点。
四种具体行政手段。
二、法律手段
法律手段的含义。法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，已达到有效而合理的管理目的。法律手段的特点。
法律手段的四种类型。
三、经济手段
经济手段的含义。经济手段是行政主体依据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。经济手段的特点。
四、思想教育手段
思想教育手段的含义与特点。行为激励方法；参与管理方法；行政责任方法。
第三节 当代政府治理的新工具
一、市场化工具
民营化；用者付费；合同外包；特许经营；凭单制；分散决策；放松管制；产权交易；内部市场。
二、工商管理技术
全面质量管理；目标管理；绩效管理；战略管理；顾客服务；标杆管理；流程再造。
三、社会化手段
社区治理；志愿者服务；公众参与及听证会。
第十一章 公共组织的变革与发展
第一节 组织变革与发展理论
一、组织变革
组织的生命周期。组织变革的含义。组织变革是组织从一种状态转变到另一种状态，以增进其效能的自然转变过程。组织变革的策略、类型。
二、组织发展
组织发展的含义及本质特征。组织发展的历程。组织发展的干预技术。成功的组织转型的支持因素。
第二节 全球公共部门改革浪潮
一、西方发达国家的公共部门改革
英国公共部门改革；美国公共部门改革；新西兰和澳大利亚的公共部门改革；欧洲大陆国家的公共部门改革。
二、公共部门改革的全球化浪潮
原苏联东欧国家的公共部门改革；新兴工业化国家的公共部门改革；发展中国家的公共部门改革。
三、全球公共部门改革的主要内容
政府职能的优化；公共服务的市场化、社会化；分权；引入现代化管理技术；人力资源管理改革；强化改革的法律保障。
第三节 我国的政府改革与发展
一、改革开放以来行政管理体制改革的简要回顾
1982年改革；1988年改革；1993年改革；1998—1999年改革；2003年以来的改革。
二、改革开放以来行政管理体制改革的成就、经验和教训
改革的成就；改革的经验；改革的不足之处；改革应处理好的几个关系。
三、当前行政管理体制改革的方向和内容
加快建设服务政府；责任政府；法治政府。加快政府职能转变；推进政府机构改革；健全科学决策机制；完善政府管理法制体系；改进行政管理方式。
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